各市、縣、自治縣人民政府，省政府各部門、各直屬機構：

    為進一步貫徹落實省委九屆二、三次全會和胡錦濤總書記視察我省的重要講

話精神，大力推進中心鎮發展，加快率先基本實現社會主義現代化進程，　根據

《中共廣東省委、廣東省人民政府關于加快城鄉建設，推進城市化進程的若干意

見》（粵發［２０００］８號）和《中共廣東省委、廣東省人民政府關于推進小

城鎮健康發展的意見》（粵發［２０００］１０號）的要求，現就進一步推進我

省中心鎮發展提出如下意見。



    一、抓好規劃編制和管理，切實提高中心鎮的規劃管理水平

    加快編制市、縣域城鎮體系規劃，明確本市、縣中心鎮的地位、職能、分工

及其與周邊小城鎮的協調發展關系；特別要解決好中心鎮和周邊村鎮基礎設施和

公共設施的共建、共享問題。圍繞以集中發展中心鎮，擴大規模、增強實力、拓

展空間、優化環境為原則提出城鎮行政區劃整合的建議方案。

    抓緊做好中心鎮總體規劃的調整修編工作。對與市、縣域城鎮體系規劃不協

調或與中心鎮規模和職能不相稱的中心鎮總體規劃，原則上都應進行修編。如修

編內容與經批準的中心鎮土地利用總體規劃不符，確需修改中心鎮土地利用總體

規劃的，報原批準機關批準。中心鎮規劃應符合《城市用地分類與規劃建設用地

標準》和《廣東省中心鎮規劃指引》的要求。中心鎮總體規劃由縣（市、區）人

民政府審查同意后，報地級以上市人民政府審批。在中心鎮總體規劃中，應有重

點突出、任務明確、可操作性強的消防、環保等專項規劃的內容。要同期編制與

國民經濟社會發展五年計劃相銜接的近期建設規劃。按照相對集中、資源優化配

置和保護生態環境的原則，重點規劃好工業區、住宅區和農田保護區，工業項目

布點要切實防止“村村點火，處處冒煙”的現象。工業區和住宅區的規劃和建設

必須嚴格按照中心鎮總體規劃和土地利用總體規劃，實行統一規劃、統一征地、

統一開發、統一出讓、統一管理。

    中心鎮規劃區內成片開發的片區和主要街道，必須編制詳細規劃，其深度應

達到修建性詳細規劃要求。對將來需要改造的舊城區，近期應編制控制性詳細規

劃，以有效控制其平面布局、建設容量和風貌特色。有條件的中心鎮要引入招投

標競爭機制，提高中心鎮的規劃設計水平和建設品位。

    各級財政要增強對中心鎮規劃編制工作和有關人員培訓的支持力度。省建設

廳要會同省直有關部門每年舉辦一期中心鎮鎮長培訓班，加強對中心鎮鎮長及主

管規劃建設的副鎮長的培訓工作。各地級以上市也要舉辦類似的培訓班，加強對

村鎮規劃建設管理人員的培訓。



    二、積極引導村鎮二、三產業向中心鎮集中，形成集約發展優勢

    中心鎮產業發展應符合市、縣經濟社會發展規劃和中心鎮總體規劃。中心鎮

經地級以上市人民政府批準設立的工業區可享受縣級工業區的各項優惠政策。中

心鎮要集中設立工業區，并建設污水集中處理設施。規模較大、經濟發展較快的

中心鎮可適當增加工業區數量，但必須連片集中布局，不得分散布點。新上項目

原則上均應進入工業區，存量項目逐步轉移。市、縣人民政府要做好工業區的協

調工作，處理好中心鎮與周邊小城鎮、鎮與村之間的利益關系，采取原地納稅、

原地統計產值等辦法，鼓勵鄉鎮企業向中心鎮集聚。工業區內的用地可以是國有

或集體建設用地。對進入中心鎮工業區的企業及進入中心鎮的商業企業，鎮人民

政府要做好服務工作，取消各種人為限制，營造公平競爭的市場環境，并取消一

切不合理收費，切實減輕企業負擔。今后，對村民委員會設立新的工業點原則上

不再審批。嚴格控制在工業區以外批準新的工業用地和工業增量項目。

    有條件的市、縣可建立區域性鄉鎮企業產權交易市場或股權轉讓中心，增強

產權的流動性，促進農村工業集中化發展。對總部設在中心鎮的規模化、公司化

的農業企業，中心鎮興辦的信息化服務等行業，大中城市的工商企業到粵東、粵

西和粵北山區中心鎮建立配套生產加工基地，開展產品開發、商業連鎖、物資配

送、舊貨調劑、農副產品批發等經營活動，享受國家和省制定的有關減免稅收的

優惠政策。鼓勵農民帶資進入小城鎮務工經商辦企業，對個體工商戶勞務收入項

目未達營業稅起征點的，不征營業稅。加快中心鎮民營企業發展，對進入中心鎮

新設立的民營有限公司注冊資本在５０萬元以下的，工商行政管理部門允許其注

冊資本分步到位，限期一年內補足；進一步放寬科技型民營企業的登記條件，對

于在中心鎮創辦民營科技型企業、農產品加工型企業，其非關鍵條件尚有欠缺但

一年內可以完善的，工商行政管理部門可核發有效期為一年的臨時營業執照，并

按正規企業實行預備期管理。



    三、大力拓展中心鎮建設資金渠道，加快中心鎮的建設步伐

    在財政支持方面，各級人民政府在財力允許的條件下，應通過貼息貸款、轉

移支付等形式支持中心鎮的道路、供排水、污水及垃圾處理、公共消防設施和裝

備、教育文化場所、環境整治、醫療衛生、公共服務等設施建設。積極支持中心

鎮向銀行申請貸款加快其基礎設施建設，加快中心鎮二、三產業發展，增強中心

鎮經濟基礎。

    在建設資金方面，給予如下扶持政策：（一）凡在中心鎮范圍內收取的基礎

設施配套費全額返還，用于中心鎮建設；（二）在中心鎮征收的城市維護建設稅

全額返還，用于中心鎮基礎設施和公共服務設施建設；（三）中心鎮在舊城改造

中盤活存量土地的有償使用收入及對原劃撥土地收取的租金，全部留給中心鎮，

用于中心鎮基礎設施、公共服務設施建設和耕地開發；（四）中心鎮新增非農業

建設用地的土地有償使用收入除上繳國家部分外，其余返還中心鎮，用于中心鎮

耕地開發和基礎設施建設；（五）中心鎮鎮區規劃范圍內集體非農業建設用地流

轉的土地收益，７０％返還農村集體經濟組織，３０％留給中心鎮，專款用于配

套設施建設；（六）全省中心鎮國有土地有償使用費上繳省、市部分，每年安排

３０％以上用于支持中心鎮耕地開發和基礎設施建設；（七）從中心鎮收取的耕

地開墾費（或懇復金）上繳省、市部分及縣留成部分全部由財政返還中心鎮使用

；（八）環保部門從中心鎮收取的排污費，除上繳國家部分外，應返還給中心鎮

按環保資金有關使用規定，全部專項用于中心鎮環境污染治理；（九）在中心鎮

收取的水資源費，除按國家規定上繳部分外，其余應主要用于中心鎮水資源規劃、

保護、法規宣傳及相關水利設施建設；（十）縣城或縣級市市區可以收取的費用，

中心鎮報經縣（市）人民政府同意后，也可按同樣的標準和范圍收取。上述專項

經費應在次年３月底前落實給中心鎮，并在上一級行政主管部門的監督下使用，

不得挪作他用。

    發揮政府投資的杠桿作用，廣泛吸納社會投資。經縣以上人民政府批準，中

心鎮可將規劃區范圍內的中近期建設用地一次或分批次轉用或征用后作為政府的

土地儲備，作為國有資本金投入，組建城鎮建設投資公司；或者將國有資本金入

股，吸引社會資金、外資參與組建投資主體多元化的城鎮建設投資公司。城鎮建

設投資公司在以后的土地拍賣或招標中取得土地收益，應主要用于城鎮基礎設施

和公共設施的建設。有條件的中心鎮可探索以集體土地作價入股的方式，組建股

份制企業，但應取得擁有集體土地的大多數村民同意。具備條件的城鎮建設投資

公司及房地產開發企業，可利用增資擴股、股權轉讓等方式，吸引各種基金，增

強其滾動開發的能力，參與中心鎮的開發建設。

    各地、各有關部門在技術改造和創新、結構調整、農業產業化、市場建設的

項目安排和資金扶持等方面，應優先向中心鎮傾斜。各有關部門在安排專項資金

時，對中心鎮符合專項資金使用范圍的項目，應優先考慮，切實提高中心鎮的科

技、文化、教育、交通、水利、電力、通信、衛生、環保、消防、市場和安全生

產等建設水平，并輻射和服務周邊村鎮。高速公路、軌道交通等應對沿線的中心

鎮優先考慮設置站點，山區中心鎮的公路建設要提高等級，其連接縣城的公路應

達到二級以上標準，連接其他鎮的公路應達到三級以上標準，消除山區中心鎮的

交通“瓶頸”問題。電信、供電、供水部門對中心鎮的移動通信、寬帶網絡、消

防通信、供電線路及設備、供水線路、消防供水等設施建設應與縣城同步進行。

每年３月底前，省各有關部門應把上年度支持中心鎮發展情況報省建設廳，由省

建設廳匯總后于每年４月上旬上報省人民政府。

    深化建設方式改革，全面推行統一規劃、合理布局、綜合開發、配套建設，

全省中心鎮的鎮區建設綜合開發率要達到５０％以上。綜合開發的重點是基礎設

施、市場、工業區和住宅小區建設。對欠發達地區中心鎮按照規劃建設的居民公

寓式住宅，經縣級以上人民政府審批后，可享受國家和省規定的經濟適用住房的

土地使用優惠政策。

    繼續放寬中心鎮基礎設施有償使用和有償服務范圍，逐步理順價格關系，建

立政府調控價格和市場定價相結合的公用事業價格體系，逐步形成投資、經營、

回收的良性循環發展機制。鼓勵以股份制、合資、獨資等靈活的形式成立專業公

司，承包以中心鎮為中心、涵蓋相鄰幾個小城鎮的市政維護、污染治理、環衛清

掃、垃圾收集運輸、綠化養護等任務，實現規模效益，降低管理成本，提高小城

鎮環境衛生的保潔度，改善小城鎮的鎮容鎮貌。條件成熟的，可推行市政、綠化

養護和環衛作業等公開招投標，引入競爭機制。



    四、對中心鎮實行用地傾斜政策，優化土地資源的開發利用

    允許在全縣（市）實行耕地占補平衡，中心鎮的耕地保護指標可適當低于其

他非中心鎮，或通過置換等手段將分散的建設用地指標向中心鎮集中。對耕地按

年度占補平衡確有困難的，經濟發展較快的中心鎮應進行易地開發實現年度占補

平衡或繳交耕地開墾費；經濟發展較慢的中心鎮，按規定經國土部門批準，允許

延時平衡，但最長不超過本個五年計劃。對在中心鎮建設總體規劃區范圍內，建

設用地符合土地利用總體規劃的，可分批次供地；對落戶在中心鎮的大型建設項

目或工業項目，予以優先安排用地指標。大型建設項目和工業項目由地級以上市

人民政府核定。用地指標可由省、市優先調撥用地指標單獨安排或提前調用中心

鎮５年用地指標。中心鎮建設應貫徹合理、節約、高效利用土地的原則，并積極

消化存量土地和閑置土地。經濟發展和基礎設施建設確需外延擴展用地，按規定

經國土部門同意后，中心鎮可按照土地利用規劃，征用一定數量的啟動用地用于

城鎮建設，５年內以“退宅還田”、“退廠房還田”和復墾開發新增耕地、土地

整理等方式予以抵補。根據省建設廳會同省計委、省國土資源廳核定的規模，省

國土資源廳每年安排一定數量的用地指標，用于中心鎮發展建設用地需要。中心

鎮用地年度計劃指標由省國土資源廳會省計委、省建設廳后單列專項下達，各市、

縣、鎮不得挪作中心鎮以外的非農建設，一經發現予以取消指標。

    要通過挖潛，改造舊城，積極開展遷村并點，土地整理，開發利用荒地和廢

棄地，做到集中用地和集約用地。土地整理新增耕地的６０％可作為城鎮建設用

地的折抵指標，不占當地非農建設用地指標。中心鎮所屬村莊進行舊村改造騰出

的土地，原則上要退宅還田，新增耕地可置換成中心鎮建設用地指標。中心鎮進

行舊城改造所騰出的土地，可安排建設項目用地，也可作為土地置換的周轉用地。

中心鎮建設用地中的集體土地在不改變土地用途的前提下，允許土地使用權在本

城鎮集體經濟組織內流轉，保持集體土地的性質不變；在取得農村集體經濟組織

同意的前提下，也可直接轉為國有土地。

    中心鎮人民政府有權按規劃對總體規劃和新居民點規劃范圍內的土地使用進

行調整。停止劃地給私人建設單家獨院式住宅。允許農民在中心鎮規劃區內，按

鎮區規劃統一規劃建設公寓式農民新村，經過將原宅基地整理成耕地，并報縣以

上人民政府國土部門調查核實和批準后，實行所占土地與退出的原宅基地整理后

增加的耕地進行置換的政策，其建設用地不占年度建設用地指標，國土部門應依

法為退出原有宅基地并進鎮規劃區內按規劃建房的農民落實非農用地指標，不得

收取任何費用。工業區、住宅區和公用設施的建設用地，經批準可有償使用農民

集體所有的土地。在中心鎮工業區內，允許以集體土地使用權投資入股興辦企業。



    五、深化戶籍制度改革，逐步消除城鄉二元管理體制

    深化戶籍制度改革，在中心鎮逐步取消本鎮農民進鎮門檻，按照實際居住地

登記戶口的原則，實行城鄉戶口登記管理一體化。凡在中心鎮有固定住所和相對

穩定生活來源的本鎮農民及隨其居住的直系親屬，均可準予落戶，且不得對其收

取城鎮增容費或其他類似費用。在農村有承包地的，在原定的承包期限內允許繼

續保留承包地經營權或依法進行轉讓。鼓勵進入中心鎮落戶的農民歸還其自留地

和承包地的使用權，由集體經濟組織調整給他人使用，并對歸還者進行適當的經

濟補償。在農民原宅基地退還集體經濟組織并實施復墾的前提下，可對農民進入

中心鎮購房建房給予適當的經濟補償，降低農民進中心鎮購房建房的成本。農民

轉為城鎮居民戶口后，應執行城市計劃生育政策。上述具體辦法由地級以上市人

民政府制定。

    中心鎮的企事業單位引進大專以上學歷人才和本地緊缺、急需的中高級技工

的，應無條件為這些人員及其直系親屬辦理落戶手續。對國內大企業的管理總部、

研發機構或生產基地遷至中心鎮的，其專業技術人員、管理骨干及其未成年子女，

以及村辦企業遷移到中心鎮工業區的管理人員及其未成年子女，均可準予落戶。

對上述落戶人員，均不得收取城鎮增容費或其他類似費用。各地要為在中心鎮就

業的大專以上學歷的畢業生提供檔案、戶口管理等便利的服務。

    與戶籍制度改革相配套，加快住房、就業、社會保障、教育、最低生活保障

線、征兵和退伍轉業、優撫安置等制度改革，以解決進城農民和外來人口的實際

問題。對已在中心鎮落戶的，政府及有關部門對其應一視同仁，不得收取任何額

外費用。對已實現就業的，在住房貨幣分配、社會福利和社會保障等方面也應同

等對待。在上述方面如受到不平等對待，居民可向縣（市、區）有關部門投訴。

有關部門在接到投訴后３０日內必須作出書面處理意見，并報上一級主管部門備

案。

    做好農村養老保險和城鎮企業養老保險的銜接。原參加農村養老保險的人員，

轉為城鎮居民后，其原有養老保險關系仍保留；在城鎮就業或從事私營、個體經

濟活動的，參加城鎮企業養老保險。達到退休年齡時，按規定享受相應的養老保

險待遇。

    鼓勵中心鎮對城鎮建成區和近五年規劃建設區內的村莊探索從城鄉二元結構

向城鎮一元結構轉變。在不違反農村土地集體所有、家庭承包經營政策和《土地

管理法》的前提下，從土地管理、規劃建設管理、行政與社區管理、戶籍管理、

經濟管理、社會勞動保障等多方面進行配套改革。按規劃集中進行新村建設和舊

村改造，實現城鎮郊區和“城中村”在景觀和物質環境與城鎮相協調，并對城鎮

郊區和“城中村”進行產業結構、生產方式、經濟組織、社區組織等方面的改革，

使其經濟和社會發展成為城鎮經濟、社會整體的有機組成部分。在具備解決村民

的現實利益和出路的條件時，城鎮郊區和“城中村”的村民委員會在保持集體經

濟組織股份制的前提下，整個建制轉為城鎮居民委員會，原村民成建制地轉為城

鎮居民，原集體土地轉為國有土地。



    六、建立適應中心鎮發展需要的管理體制

    按照分稅制的要求建立和完善鎮一級財政管理體制，建立完善統一的預決算

制度。具備條件的中心鎮，應按照有關法律的要求，設立獨立的一級財稅機構和

鎮級金庫，做到“一級政府，一級財政”。根據財權與事權相統一和調動縣（市）、

鎮兩個積極性的原則，明確中心鎮政府的事權和財權，合理劃分收支范圍，逐步

建立穩定、規范、有利于中心鎮長遠發展的分稅制財政體制。中心鎮在實行分稅

制財政體制之前，其地方財政超收部分的全部或大部分留于鎮級財政。

    中心鎮要適應市場經濟要求，切實轉變職能，強化鎮政府引導、服務和協調

功能，把鎮政府職能逐步轉移到公共行政管理和發展公益事業上來，加強基礎設

施和公共服務設施建設，努力改善投資環境和社會環境，發揮中心城鎮的綜合功

能及輻射作用。　要逐步完善鎮政府的經濟和社會管理職能，　除繼續落實粵發

［２０００］１０號文提出的各項管理權和審批權外，其他職能部門在依據國家

有關法律法規規定的前提下，也應適當下放審批權到中心鎮。在省規定的機構編

制限額內，經濟發展較快的中心鎮可根據實際情況合理確定機構設置和人員配備。

有條件的部門可在中心鎮設立派出機構，鎮政府要給予積極支持。設立派出機構

以有利于加強執法，有利于促進中心鎮發展和做好服務，提高工作效率和發揮中

心鎮的輻射帶動作用為原則。

    加快中心鎮的發展，走中國特色城市化發展道路，是我省增創新優勢，全面

建設小康社會，率先基本實現社會主義現代化的迫切需要和重要任務。各級政府

要高度重視，把加快中心鎮發展作為加速農村工業化、農業產業化和城鎮化的戰

略措施，列入重要議事日程，切實抓緊抓好抓出成效；省直各有關部門要充分認

識加快中心鎮建設的重大意義，進一步解放思想，為加快中心鎮的發展積極創造

條件。

    　　　　　　　　　　　　　　　　

    

    　　　　　　　　　　　　　　   　　　　　　　廣東省人民政府

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○三年七月九日