印發國務院督查組關于我省治理
整頓土地市場秩序督查情況意見的通知

各地級以上市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府有關部門、有關直屬機構：
　　根據國務院的部署，由國土資源部、監察部、審計署和建設部組成的督查組，從２００３年８月２３ 日至３１日，先后對我省惠州、佛山和廣州市開展土地市場秩序治理整頓工作進行了督查， 并于９月１日向省人民政府提出了有關督查意見。經省人民政府同意，現將國務院督查組關于 我省治理整頓土地市場秩序督查情況的意見印發給你們，請各地認真按照省政府《轉發國務 院辦公廳關于暫停審批各類開發區的緊急通知》（粵辦明電〔２００３〕１６５號）和《轉發國務 院辦公廳關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》（粵府辦〔２００３〕７１號）要求 ，結合國務院督查組的意見，針對本地區、本部門存在的實際問題，切實抓好整改工作。

廣東省人民政府辦公廳 二○○三年十月十四日

國務院督查組關于我省治理整頓土地市場秩序督查情況的意見

二○○三年九月一日
　　按照國務院的統一部署，由監察部、審計署、建設部和國 土資源部的７位同志組成的督查組，從２００３年８月２３日至３１日，先后對惠州、佛山 和廣州３市及其所轄的７個縣（市、區）以及所屬的14個不同類型的開發區（園區）的土地市 場秩序治理整頓工作進行了督查。
　督查組通過聽取情況介紹、實地踏勘現場、召開座談 會和查閱檔案資料等形式，對廣東省土地市場秩序治理整頓的基本情況，特別是國務院進一 步治理整頓土地市場秩序電視電話會議精神的貫徹落實情況、各類開發區（園區）的清查情 況、經營性土地招拍掛出讓制度的落實情況以及政府和管理部門對執法不嚴的自查自糾情況 等，有了一個比較全面的了解，圓滿地完成了督查任務。
　總體來看，從今年初國土資源 部召開進一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議以來，特別是７月３１日國務院召開進一步 治理整頓土地市場秩序電視電話會議以來，廣東全省土地市場秩序治理整頓的力度明顯加大 ，治理整頓工作取得了明顯進展，初步摸清了各類開發區的情況，在整合和規范開發區、消 化盤整閑置土地、規范土地交易、完善制度等方面，采取了有效的整改措施，取得了階段性 成果。主要體現在以下三方面：
　一是，國務院召開進一步治理整頓土地市場秩序電視 電話會議后，各級政府對土地市場秩序治理整頓工作的重視程度有了較大提高，并積極采取 措施予以貫徹落實。７月３１日國務院電視電話會議以后，省政府高度重視，立即召開了全 省電視電話會議，黃華華省長親自對這項工作進行再動員和具體部署。同時，省政府還及時轉 發了國務院辦公廳《關于暫停審批各類開發區的緊急通知》（國辦發明電〔２００３〕３０ 號）和《關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》（國辦發〔２００３〕７０號 ），明確提出了全面貫徹落實的具體意見。省國土資源廳黨組專門召開了黨組擴大會議，認真學習領會 曾副總理、黃省長重要講話精神，總結分析了前一階段全省治理整頓工作情況，進一步明確 了下一階段的工作重點和要求，并及時召開了全省進一步治理整頓土地市場秩序工作會議， 進行具體部署。
　　二是，各類開發區清查工作取得明顯進展，初步摸清了全省各類開發 區（園區）的基本情況，并按照國辦發７０號文件的要求，對開發區建設和管理中存在的問題 ，提出了一些切實可行的整改措施。據了解，全省經鄉（鎮）級以上人民政府及縣級以上各 級政府的有關部門批準設立的各類開發區共有４２０個，其中，國家級開發區１９個，省級開發 區５６個。規劃用地面積４１２萬畝（２７４８平方公里），實際開發用地面積１３５萬畝（９０２平方公 里）。在開展清查工作的同時，針對清查中發現的問題，及時提出了相應的整改措施。對清 查中發現的名存實亡或對規模小、層次低、效益差和違規設立的開發區予以撤銷；打破地域 界線，合理歸并整合現有開發區，增強集聚效應，優化產業結構和空間布局；對有的園區用 地過程中存在的未批先用、越權批地等行為進行了及時糾正，如省政府已主動糾正了違規審 批廣州大學城用地的做法、撤銷了有關征地批文，并要求舉一反三，吸取教訓，依法重新報 請國務院審批。廣州、佛山、惠州等地積極采取有效措施規范開發區（園區）的發展，省國 土資源廳發出了《關于進一步加強園區用地管理的通知》，規范和強化管理工作。
　三是，土地市場制度建設不斷完善，為進一步促進招拍掛出讓制度的全面落實創造了良好的政 策環境。１９９８年，廣東在全國率先制定了土地招標拍賣辦法，同時頒布實施了《廣東省地價 管理規定》，并定期更新調整。１９９９年，省政府下發了《關于建立和完善有形土地市場的通 知》，２０００年出臺了《廣東省土地使用權交易市場管理規定》（粵府令７９號）。今年以來， 為加強房地產用地的管理和房地產市場的宏觀調控，省政府又先后下發了《關于加強房地產 市場管理的通知》、《關于加快建立和完善土地儲備制度的通知》、《關于試行農村集體建 設用地使用權流轉的通知》等規范性文件，進一步促進了土地市場的建設。
　　廣東省，尤其是珠江三角洲地區開發區建設起步早、發展快，對引進外資、實現資源共享、 優化產業結構、發展地區經濟、推進城鎮化、安置勞動力就業等方面起到的輻射、示范和帶 動作用，是十分明顯、不容懷疑的，但由于發展迅速、面廣量大，又缺乏經驗，開發區建設 和管理工作中所暴露出來的問題也比較突出，情況比較復雜。在這么短的時間內，清理整頓 工作能取得上述階段性成果，很不容易，這與省政府重視、全省各級國土資源管理部門卓有 成效的工作以及各有關部門的密切配合是分不開的，這一點應該給予充分的肯定。
　當然，在看到工作進展和成效的同時，我們也不能回避問題。從這次督查中反映的情況看，主 要存在以下三方面的問題：一是，各級政府對清理整頓土地市場秩序工作重要性的認識有待 進一步提高，組織保障力度有待進一步加大。從督查情況看，各地土地市場秩序治理整頓工 作大多仍然是由國土資源部門的領導掛帥，協調各部門難度很大。國土資源違法的主體除相 對人外，還常常是一些地方政府、部門和領導。土地市場秩序治理整頓工作單靠國土資源部 門抓落實，困難是很大的；二是，各類開發區的清理工作有待進一步深化，開發區設立審批 、建設和管理工作亟待規范。全省大部分的開發區由市級以下人民政府批準，有的甚至未經 批準；有的開發區用地確實存在著圈而不建、征而不用、開而不發的現象；有的開發區仍然 存在下放土地管理和規劃管理權的問題，如今年5月修訂的《廣州經濟技術開發區條例》， 規定開發區管委會行使市一級管理權限，仍然存在下放土地管理和規劃管理權；三是，各級 政府對建設用地供應和土地市場的宏觀調控能力有待加強。廣東由于存在大量閑置土地，在 一定程度上影響了招標拍賣掛牌出讓制度的推行，削弱了市場配置土地資源基礎性作用的有 效發揮。個別地方存在借集體建設用地使用權流轉機會，將成片集體所有的農用地轉為建設 用地后非法入市，影響土地市場健康發展。
　結合督查工作中發現的問題，就進一步貫 徹落實國務院兩次電視電話會議和兩個《通知》的有關精神，切實做好土地市場秩序的治理 整頓工作，提出四點建議，供參考。

　第一，提高思想認識，切實把各級政府領導的思想認識真正統一到中央的決策上來。
　土地問題事關社會經濟的可持續發展，事關社會的長期穩定，事關廣大人民群眾特別是 廣大農民的根本利益。土地資源的保護和合理利用是強國富民安天下的大事，黨中央、國務院歷來對此高度重視。自去年年底以 來，黨中央、國務院對土地市場秩序治理整頓工作的部署力度不斷加大，今年2月初，國土 資源部按照國務院的要求召開了電視電話會議，部署全國范圍的土地市場秩序治理整頓工作 ；７月，國務院辦公廳發出《關于暫停審批各類開發區的緊急通知》和《關于清理整頓各類 開發區加強建設用地管理的通知》，并再次召開電視電話會議，部署落實治理整頓工作，溫 家寶總理專門批示，曾培炎副總理到會講話。黨中央、國務院再次部署清理整頓土地市場， 是在全面分析上半年全國經濟運行形勢后作出的重大決策：一是，隨著市場經濟體制的不斷 完善，土地和金融日益成為國家經濟運行調控的重要手段，當前，經濟運行中出現的盲目擴 張、低水平重復建設等問題，與土地問題密切相關；二是，全面建設小康社會，必須正確處 理經濟發展與資源、環境保護的關系，不斷提高土地資源對經濟社會可持續發展的保障能力 ；三是，建設社會主義政治文明，實施依法治國方略，全面落實依法行政，對規范土地市場 提出了更高要求。同時，規范土地市場也是加強黨風廉政建設、從源頭上控制腐敗行為的一 個重要措施；四是，土地問題與廣大人民群眾的利益密切相關，從全國來看，當前盲目擴大 建設用地規模、園區大量圈占土地、土地征用中侵犯農民利益的現象時有發生，嚴重影響社 會穩定，有損黨和政府形象。應當說，黨中央、國務院這一重大決策，充分體現了“三個代 表”重要思想，堅持執政為民的要求。黨中央、國務院這一重大決策，正是為了創造規范良 好的市場環境，促進經濟社會的發展。清理整頓各類開發區、園區用地，是為了撤掉違法違 規、盲目亂設的低效的開發區，通過清理、整合，更好地支持依法批準、符合規劃、有發展 潛力的開發區，促進開發區土地的集約利用。我們各級領導干部一定要站在這樣的高度，進 一步提高認識，切實把土地問題放在國民經濟發展全局當中來考慮，把保護和合理利用土地 資源，作為調控經濟宏觀運行、維護社會長期穩定、保障經濟社會持續發展和保障人民根本 利益的重要手段來抓，樹立正確的資源保護觀和經濟發展觀。
　廣東的經濟社會發展自改革開放以來取得了長足的進展，走在全國的前例，同樣地，土地管理、土地市場建設方面 也為全國提供過不少寶貴的經驗。但是，這期間，我們也走過不少彎路，特別是在土地供應 失控的問題上是有過慘痛的教訓的，９０年代初一些地方的“圈地”熱，不僅浪費大量土地資 源，而且積壓大量資金，嚴重影響經濟的健康運行，同時引發大量社會矛盾。廣東近年來認 真總結經驗教訓，比較注重解決這一問題。但是，從這次督查情況看，上輪“圈地”熱遺留 的問題還沒有完全解決，而新的盲目擴張意識在一些地方又有抬頭之勢，有的同志片面認為 “廣東應當多占一些地，耕地可以到中西部去補”，單純追求數量上增長，在招商引資上急 于求成，在用地上盲目擴張，熱衷于鋪攤子。對此，必須引起高度重視。實際上，對于廣東 ，特別是珠江三角洲地區，即使不考慮糧食問題，還得考慮生態環境問題、考慮長遠發展空 間問題。如果現在再犯９０年代初的錯誤，不僅會引發經濟和社會問題，更重要的可能帶來重 大的生態危機。我們各級領導干部必須進一步提高認識，把思想認識真正統一到中央的重大 決策上來，嚴格按照家寶總理提出的放眼長遠的要求，切實貫徹保護土地的基本國策，堅持 可持續發展、協調發展，走新型工業化道路，實現經濟發展和資源、生態保護的雙贏，樹立 正確的發展觀，找到經濟發展、保護資源和保護群眾利益的結合點。在土地管理和土地市場 建設上，真正實現從“先發展，再規范”向“以規范求發展”的轉變，不斷加強土地管理工 作。希望廣東不斷開拓進取，創造新經驗，為全國做出新貢獻。
　
　第二，加大工作力度，嚴格按照國務院的要求做好各類開發區的清理整頓工作。
　一是，要進一步加大對各類開發區的清理力度。前一階段的清查工作是有成效的，基本摸清了開發區 的底數，但同時應該指出，目前所掌握的開發區情況還不夠全面、深入，建議嚴格按照國辦 發７０號文件的要求，在前一階段工作的基礎上，分類、分項再進行一次全面的梳理和復查， 確保全面正確掌握各類開發區的情況。
　二是，要嚴格按照國辦發７０號文件的要求，加 大對各類開發區的整改力度，做到有整改方案、有工作計劃、有政策措施、有保障機制。同 時，進一步加強省對市、縣土地市場秩序整頓工作的督促檢查，對清查出來的問題要按時間 、類型進行梳理，分別提出處理意見。對部分開發區用地未批先用問題，建議按照有關規定 進行妥善處理，要在嚴肅查處的基礎上完善用地手續；對有的開發區用地突破土地利用總體 規劃和城市規劃的問題，建議按照有關規定，該核減的核減，該撤銷的撤銷，確有必要保留 的，必須嚴格按照法定程序調整規劃，切實維護規劃的權威，各類開發區用地都應納入城鎮 規劃統一管理，開發區的選址必須符合土地利用總體規劃和城鎮建設總體規劃的要求；對有 的開發區存在的規劃和土地管理權下放的問題，建議按照規定堅決予以收回；要加強開發區 與城鎮規劃的銜接管理；對有的開發區低價出讓土地的問題，建議進一步加強地價的管理， 避免開發區建設用地供應中的惡性競價，造成土地資產的流失。同時，建議對開發區建設管 理中各項優惠政策進行一次全面的清理和整改，糾正開發區建設中的違規優惠政策。要加大 對重大、典型案件的查處力度，治理整頓過程中出現的問題一定要從嚴查處，該曝光的曝光 ，以警示、震懾違法行為。
　三是，要盡快完善全省土地市場秩序整頓工作方案，提出整改意見，指導各地整改工作， 于２００３年年底前完成清理整頓工作，并向國務院作出書面匯報。
　總之，要通過清理整頓，使各類開發區的數量規模得到有效控制，土地征用、 土地供應、土地使用得到規范，集約用地的水平得到提高，促進園區建設規范發展，保證國 民經濟持續、快速、健康發展。

　第三，注重調查研究，積極探索有利于土地市場健康發展的對策措施。
　一是，積極探索有利于消化閑置土地的政策措施，為全面推進土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度提供良好的市場環境。由于存在大量閑置土地 ，嚴重影響了招標拍賣掛牌出讓制度的推行，導致一些地方“有場無市”，以招標、拍賣、 掛牌方式出讓的土地比例低，削弱了市場配置土地資源的基礎性作用。建議各級政府借這次 清理整頓的時機積極探索，采取有效措施，加強消化閑置土地的政策引導，本著實事求是的 原則，依法妥善處理歷史遺留問題。從根本上解決大量閑置土地對土地市場沖擊的問題，為 進一步推進招拍掛出讓制度的落實創造良好的市場環境。
　二是，積極探索、研究制定開發區的整合措施。在進一步強化規劃對土地利用空間結構調整的同時，從研究利益分配機 制上，探索整合園區的方法，充分利用土地、稅收等政策機制，有效引導開發區的集中歸并 和整合，防止開發區零星分散、遍地開花狀況的進一步擴大，解決一些園區過小、過散的問 題。同時，在征地使用制度改革、農村集體建設用地使用權流轉試點中，要避免出現侵害農 民利益和擅自將農用地轉為建設用地行為的發生。
　三是，加強對土地市場宏觀調控政策的研究。進一步健全房地產開發用地計劃供應制度，房地產開發用地必須符合土地利用總 體規劃和年度計劃，嚴格控制占用耕地，不得下放土地的規劃和審批權限，特別是利用土地 進行房地產開發的，必須納入政府統一供地渠道，嚴禁私下交易。廣東是閑置建設用地過多 的地區，進一步加大政府宏觀調控力度，限制新的土地供應，避免造成新的閑置和浪費，意 義尤為重要。

　第四，加強組織領導，切實做好土地市場秩序治理整頓工作組織保障。
　一是，政府要切實加強對治理整頓工作的領導，做好相關部門的協調和配合。要 按照國務院電視電話會議和曾培炎副總理講話的要求，做到主要領導親自抓，分管領導主 動抓，其他領導積極配合抓，進一步加大組織保障力度，使治理整頓土地市場秩序工作成為政府行為。
　二是，要切實加強國土資源管理隊伍建設，努力提高隊伍素質。國土 資源管理是一項嚴肅的行政執法工作，加強干部隊伍建設十分重要。從這次調查情況看，廣 東各級國土資源管理部門在當地黨委和政府的正確領導下，貫徹落實國土資源管理的法律法 規和有關政策，積極服務地方經濟建設，做了大量卓有成效的工作，好多方面走在全國的前 面。但是也必須看到，一些地方國土資源管理基礎工作和干部隊伍素質有待提高。建議省政 府進一步加強對這支隊伍的領導，進一步關心支持這支隊伍的建設，支持國土資源部門依法 行政。在通盤考慮干部隊伍交流的同時，保持干部隊伍的穩定。廣東國土資源執法任務繁重 ，建議加強省廳執法隊伍建設，落實縣級國土資源管理部門對鄉鎮國土資源所的垂直領導。 同時，國土資源主管部門更要切實加強領導班子建設和干部隊伍建設，特別是黨的建設，不 斷提高這支隊伍的政治素質、業務素質，加強基礎建設，搞好基礎工作，給政府當好參謀， 不斷改進作風，提高服務效能和管理水平。