印發關于推進山區縣農村綜合改革指導意見的通知

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各地級以上市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構：

　　現將《關于推進山區縣農村綜合改革的指導意見》印發給你們，請認真貫徹執行。

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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　廣東省人民政府

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年二月二十六日

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關于推進山區縣農村綜合改革的指導意見

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　　新形勢下推進山區縣農村綜合改革，是促進縣域經濟轉變發展方式、探索科學發展新路的客觀要求，是統籌城鄉區域協調發展、促進城鄉基本公共服務均等化的重要舉措，對于鞏固農村基層政權、維護農村和諧穩定、建設幸福廣東具有重要意義。近年來，云浮市云安縣在推進農村綜合改革方面進行了積極探索，取得了有益經驗。為推廣云安經驗，推動我省山區縣農村綜合改革，破解欠發達地區農村科學發展難題，現提出以下意見：

　　一、總體要求、目標任務和基本原則

　　（一）總體要求。深入貫徹落實科學發展觀，圍繞加快轉型升級、建設幸福廣東，以促進農民增收為核心，統籌城鄉區域協調發展，按照主體功能區劃要求明確縣域內各鎮（包括鄉，下同）功能定位，建立科學考評機制，深化富縣強鎮、簡政強鎮事權改革，完善農村公共服務體系，增強縣域農村發展活力，為建設幸福廣東、構建和諧農村筑牢基礎，提供支撐保障。

　　（二）目標任務。從2011年起分階段在全省山區縣（市）推進農村綜合改革。2011年在廣州、惠州、肇慶市之外的山區縣進行試點，2012年全面鋪開，2013年初見成效，2014年鞏固完善，到2015年全省基本建立起具有廣東特色的農村改革發展體制機制。通過5年的努力，實現全省縣域經濟實力明顯增強，農民收入明顯提高，農村生態環境、人居條件和農民生活質量明顯改善，農村基本公共服務和社會管理能力明顯提升，農村基層組織建設明顯加強，農村社會更加和諧穩定。

　　（三）基本原則。一是堅持與經濟社會發展相促進。適應農村經濟社會發展根本需要，通過農村綜合改革，促進農村經濟社會全面協調可持續發展。二是堅持與群眾意愿相一致。始終把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為農村綜合改革的出發點和落腳點，充分發揮農民的主體作用和首創精神，切實保障農民合法權益，使廣大農民平等參與農村綜合改革進程，共享改革發展成果。三是堅持與當地實際相結合。從各地實際情況出發，因地制宜，分類指導，堅持先規劃后建設，先探索后實施，先試點后推廣，以點帶面推進農村綜合改革。四是堅持整體推進和重點突破相結合。統籌考慮、系統謀劃改革方案，采取綜合配套措施，全面協調推進改革，把握中心環節，實施重點突破。五是堅持解放思想、先行先試。著眼于統籌城鄉協調發展，鼓勵各地積極探索創新，在體制機制上先行先試，消除城鄉二元結構體制障礙和解決制約農業農村經濟社會發展的深層次矛盾。

　　二、科學劃分功能，明確發展定位

　　（四）明確主體功能區劃，統籌縣域經濟發展。各縣（市）要按照省主體功能區規劃要求，落實國家和省對本縣（市）的主體功能定位，根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，對縣域內各鎮進行統籌規劃，劃分為優化開發鎮、重點開發鎮和生態發展鎮三類具有明確主體功能的鎮。對優化開發鎮，要以縣級為主，在科學規劃、集中管理的基礎上進行集中開發，建立合理的財稅分成機制，實現集約集聚發展；對重點開發鎮，要在符合縣（市）總體規劃要求的前提下，以鎮為主進行開發發展，對開發發展后符合條件的，可轉為優化開發鎮；對生態發展鎮，要將政府職能定位為提供基本公共服務、加強社會管理、維護社會穩定、保護生態環境為主，其正常運轉經費由上一級財政予以扶持保障，確保鄉鎮集中力量履行其具體功能下的各項工作任務。

　　（五）明晰鄉鎮政府和村級組織功能職責。圍繞具體功能定位，鄉鎮政府履職重點為“5＋X”，“5”即“提供公共服務、促進農民增收、加強社會管理、維護社會穩定、加強基層建設”等工作，“X”即賦予各地不同的功能定位、職責要求和經濟社會發展目標。村級組織功能職責是“5+1”，“5”即“促進農民增收、協助開展公共服務、維護社會穩定、保護生態環境、加強組織建設”等5項共性工作，“1”即年度中心工作，包括貫徹落實上級決策部署，當前必須特別注重推進扶貧開發“雙到”工作。

　　（六）建立科學的政績考評機制，促使鄉鎮政府從管理型向服務型轉變。根據各地不同的功能定位和發展目標，實行分類考核，將考評重點放在功能職責要求方面，不同區域的指標體系或指標所占權重應有所側重，建立“不以GDP大小論英雄、只以功能發揮好壞論成敗”的政績考核機制。優化開發鎮重點考核經濟結構調整、節能減排和自主創新能力；重點開發鎮主要考核經濟增長及其質量效益、工業化和城鎮化水平以及相關領域的自主創新能力，實行綜合評價；生態發展鎮不再重點考核經濟增長指標，側重考核基本公共服務、社會管理、生態發展、農民增收和農村穩定等。

　　三、進一步深化富縣強鎮、簡政強鎮事權改革

　　（七）科學設置鄉鎮管理機構，提升鄉鎮服務效能。按照省富縣強鎮、簡政強鎮事權改革的要求，本著“不增人員，減少成本，提高效率”和從“向上相對應”轉為“向下相適應”的原則，科學設置鄉鎮管理機構。鄉鎮機構設置方案由鎮黨委、政府提出，報縣委、縣政府確定。生態發展鎮綜合性工作機構總數原則上按5－6個掌握，不得突破省下達的機構和人員編制，不得在編制之外聘用為政府管理服務的臨時人員。

　　（八）實施強鎮擴權，提升鄉鎮施政能力。各縣（市）要加快簡政放權步伐，本著“能放則放、該放必放”和“權責利相一致”的原則，將涉及人民群眾生產生活的行政管理權限下放到鄉鎮，擴大鎮級政府行政事務管理和處置權限。切實落實鄉鎮干部人事管理權限、干部調整建議權和干部問責處理權，使鄉鎮黨委對配備鎮級班子副職有推薦權，對調整個別鎮班子成員有建議權，對鄉鎮干部工作問責有處理權。

　　（九）轉變政府職能，提升鄉鎮政府服務“三農”能力。各鄉鎮要圍繞促進農民持續增收、建設宜居鄉村，強化發展特色生態農業、改善村容村貌等服務機構建設；圍繞“病有所醫、住有所居、老有所養”的目標，強化鎮村和農村社區性服務機構建設；圍繞建設幸福廣東、構建和諧社會的要求，強化綜治信訪維穩等機構建設，有效提升鄉鎮政府服務“三農”的能力和水平。

　　四、推進農村基本公共服務體系建設

　　（十）推進基本公共服務延伸到村。按照“延伸鄉村、覆蓋縣域、均等服務”的思路，以新型城鎮化和新農村建設為載體，推動鄉鎮基本公共服務延伸到行政村。

　　（十一）建立村級組織經費保障機制，提升村級組織服務農民的能力。采取省市補助、縣級統籌、村集體收入自我保障的辦法，建立健全村干部補貼、離任村干部生活補助、村級辦公經費補助等運轉經費保障制度，確保村干部工資逐步達到1000元以上，保障村級組織開展工作的基本財力需要。

　　五、實行財政激勵政策

　　（十二）建立健全縣（市）推進農村綜合改革財政激勵機制。各縣（市）要盡快研究制訂本地農村綜合改革的實施方案，對于今年6月底前將實施方案報經省有關部門核準的，省財政給予每個縣（市）200萬元的一次性獎勵。

　　（十三）建立健全生態發展鎮財力保障體制。生態發展鎮政府正常運轉經費由縣級財政全額保障，市級財政定額支持，省級財政以獎代補。2011年享受省以獎代補扶持的生態發展鎮數量按以下原則確定：國家重點生態功能區內的山區縣生態發展鎮不超過該縣建制鎮總數的50%，省扶貧開發重點縣范圍內的山區縣生態發展鎮不超過該縣建制鎮總數的40%，其他山區縣生態發展鎮不超過該縣建制鎮總數的30％；其中，列入國家優化開發區域、重點開發區域的地區，生態發展鎮數量要從嚴控制。

　　生態發展鎮的年正常運轉經費按平均160萬元確定，省財政按一定比例給予獎補。2011年省級財政獎補資金從2011年5月起開始計算安排。鼓勵云安縣繼續探索農村綜合改革，對云安縣開發與保護并重的鎮，省按生態發展鎮待遇給予以獎代補扶持。具體辦法由省財政廳另行制定。

　　六、加強領導，認真組織實施

　　（十四）落實領導責任。各地級以上市要強化對山區縣農村綜合改革的指導，提出本市實施意見，明確財政保障和支持措施，并建立強有力的協調機構，加強農村綜合改革的組織實施。各縣（市）要堅持一把手掛帥，建立縣委書記、縣長負總責，分管領導具體負責，班子成員和各部門協調配合的農村綜合改革工作制度。

　　（十五）制定實施方案。各地級以上市要對本市山區縣農村綜合改革工作進行統一部署。要以縣委、縣政府為主體，研究制訂改革實施方案，明確改革具體內容、步驟和要求。各縣（市）要提出本縣域各鎮主體功能劃分意見，在征求各鎮意見后，由縣（市）統籌確定，并報市政府審核備案。各市人民政府將各縣（市）實施方案報省農業廳、編辦、發展改革委、財政廳核準后，由各縣（市）具體組織實施。

　　（十六）加強指導督促。各地、各有關部門要按照本意見要求，將農村綜合改革納入本地區、本部門的“十二五”規劃。省農業廳、編辦、發展改革委、經濟和信息化委、財政廳、民政廳等部門要加強統籌規劃、組織協調和指導督促，確保山區縣農村綜合改革的各項措施落到實處。